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23 de Junho de 2006
Artigo - A Inaplicabilidade do CDC aos Serviços Notariais e Registrais
INTRODUÇÃO
O presente trabalho aborda um tema específico do instituto da responsabilidade,ou seja, a responsabilidade do fornecedor por danos causados aos consumidores pelo fato do serviço no Código Brasileiro de Defesa do Consumidor, ditos acidentes de consumo. É oportuno lembrar que no âmbito das relações de consumo, os lineamentos da responsabilidade objetiva foram logo acolhidos e denominados 'responsabilidade pelo fato do produto', onde não interessa investigar a conduta do fornecedor de bens ou serviços, mas tão somente se foi o responsável pela colocação de um produto ou serviço no mercado de consumo.
Este estudo tem por objetivo geral analisar a aplicabilidade ou não das normas do Código Brasileiro de Defesa do Consumidor aos serviços notariais e de registro. Para tanto,será importantíssimo analisar a relação jurídica existente entre o serviço público prestado e seus usuários, bem como as leis especiais atinentes à atividade. Como objetivo específico, pretende-se demonstrar, com clareza, a natureza tributária dos emolumentos das serventias extrajudiciais, bem como a absoluta inexistência de personalidade jurídica dos cartórios.
A natureza jurídica das atividades notariais e de registro foi muito debatida pela doutrina, até que a Corte Suprema definiu que os titulares dos cartórios extrajudiciais são típicos servidores públicos, com função revestida de estatalidade, sujeitando-se a um regime de direito público. Da mesma forma, restou pacificado pelo Superior Tribunal Federal que os emolumentos concernentes aos serviços notariais e registrais possuem natureza tributária, qualificando-se como taxas remuneratórias de serviços públicos.
A escolha do presente tema tem como justificativa a freqüente tentativa de responsabilização dos oficiais de notas e de registro pelos danos causados em razão da responsabilidade pelo fato do serviço prestado, nos termos das normas gerais contidas no Código de Defesa do Consumidor. Também, justifica-se a escolha do assunto pelo desafio que o mesmo representa, tendo em vista a escassa literatura e rara jurisprudência relacionada em nossos Tribunais.
1. O CONCEITO DE FORNECEDOR DE SERVIÇOS NO CDC
O Código de Defesa do Consumidor demonstra claramente a intenção de se tutelar o consumidor de modo concreto, diretamente ligado à sua vulnerabilidade, procurando reequilibrar as relações de consumo, através de instrumentos corretivos que, de um lado, têm, na maioria das vezes, um único indivíduo e, de outro, uma empresa, procurando conferir paridade aos sujeitos da relação de consumo, sem que, com isso, se desobedeça ao princípio constitucional da isonomia, pois se estará tratando proporcionalmente e de modo desigual os desiguais. Destarte, a finalidade essencial do Direito do Consumidor,através de sua legislação específica, é proteger a parte mais fraca (hipossuficiente) na relação de consumo.
O fornecedor é um protagonista da relação de consumo, responsável pela colocação de produtos e serviços à disposição do consumidor. A condição de fornecedor está intimamente ligada à atividade de cada um e desde que coloque, de forma habitual,produtos e serviços efetivamente no mercado de consumo, nascendo daí, 'ipso facto', eventual responsabilidade por danos causados aos destinatários finais.
As relações de consumo, nada mais são do que relações jurídicas por excelência, constituídas pela figura do fornecedor e do consumidor,juntamente com o objeto consistente em produtos ou serviços.
O art. 3º, § 1º e § 2º do Código de Defesa do Consumidor define o conceito de fornecedor, bem como de produto e de serviço, senão vejamos:
-Art. 3º - Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada,nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados,que desenvolvem atividades de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação,distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços.
§ 1º - Produto é qualquer bem, móvel ou imóvel, material ou imaterial.
§ 2º - Serviço é qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira,de crédito e securitária,salvo as decorrentes das relações de caráter trabalhista." (grifo nosso)
Cumpre observar que o §2º acima descrito fala em serviço, como sendo qualquer atividade fornecida no mercado de consumo mediante REMUNERAÇÃO. Assim sendo, no que se refere ao serviço público prestado pelo titular das serventias notariais e de registro, cabe analisarmos a natureza remuneratória de tais serviços. É importante lembrar que os emolumentos são devidos como contraprestação do serviço público que o Estado, por intermédio de seus agentes, presta aos particulares que o necessitam.
1.1. A natureza tributária dos emolumentos
A natureza jurídica dos emolumentos remuneratórios de atos praticados pelos serviços notariais e de registro encontra-se pacificada,por força de uma série de decisões do Supremo Tribunal Federal, o qual definiu, indene de dúvidas, que os emolumentos têm natureza tributária,qualificando-se como "taxas remuneratórias de serviços públicos".
Destarte, é oportuno mencionar alguns importantes julgados do Superior Tribunal Federal, entre eles:
-CONSTITUCIONAL - REGISTROS PÚBLICOS - COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA - GRATUIDADE CONSTITUCIONALMENTE GARANTIDA. Inexistência de óbice a que o Estado preste serviço público a título gratuito. A atividade que desenvolvem os titulares das serventias, mediante delegação, e a relação que estabelecem com o particular são de ordem pública. Os emolumentos são taxas remuneratórias de serviços públicos. (..) O direito do serventuário é o de perceber integralmente, os emolumentos relativos aos serviços para os quais tenham sido fixados.1
"A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que as custas judiciais e os emolumentos concernentes aos serviços notariais e registrais possuem natureza tributária, qualificando-se como taxas remuneratórias de serviços públicos, sujeitando-se (...) ao regime jurídico constitucional pertinente a essa especial modalidade de tributo vinculado, notadamente aos princípios fundamentais que proclamam, dentre outras, as garantias essenciais da reserva de competência impositiva, da legalidade, da isonomia e da anterioridade. A atividade notarial e registral, ainda que executada no âmbito de serventias extrajudiciais não oficializadas, constitui, em decorrência de sua própria natureza, função revestida de estatalidade, sujeitando-se, por isso mesmo, a um regime estrito de direito público. A possibilidade constitucional de a execução dos serviços notariais e de registro ser efetivada 'em caráter privado', por delegação do poder público (CF, art. 236), não descaracteriza a natureza essencialmente estatal dessas atividades de índole administrativa. As serventias extrajudiciais, instituídas pelo Poder Público para o desempenho de funções técnico-administrativas destinadas 'a garantir a publicidade, a autenticidade, a segurança e a eficácia dos atos jurídicos' (Lei n.º 8.935/1994, art. 1º), constituem órgãos públicos titularizados por agentes que se qualificam, na perspectiva das relações que mantêm com o Estado,como típicos servidores públicos."2 (grifo nosso)
O Pleno do Supremo Tribunal Federal deixou positivado que os notários públicos e os oficiais registradores são órgãos da fé pública instituídos pelo Estado e desempenham, nesse contexto, função eminentemente pública, qualificando-se, em conseqüência, como agentes públicos. É certo afirmar que tais atividades são diretamente ligadas à Administração Pública e reconhecidas como o poder certificante dos órgãos da fé pública, por envolver o exercício de parcela de autoridade do Estado (poder certificante - que goza de presunção juris tantum). Assim sendo, indene de dúvidas que o notário e o registrador sujeitam-se a um estrito regime de direito público, em decorrência da própria natureza de suas atividades e da permanente fiscalização do Poder Judiciário.
Assim, restou consolidado o entendimento de que os emolumentos possuem natureza tributária, qualificando-se como taxas remuneratórias devidas em virtude da contraprestação do serviço público prestado ao usuário-contribuinte. É oportuno lembrar que a taxa, espécie de tributo, reger-se-á pelas regras do Direito Público. Em obra clássica, intitulada 'Curso de Direito Tributário Brasileiro', in verbis, o professor e mestre em Direito Tributário - Sacha Calmon Navarro Coelho - pondera que:
"Aceite-se, sem disceptação, que as custas e os emolumentos são taxas pela prestação dos serviços públicos ora ligados à certificação dos atos e negócios, ora conectados ao aparato administrativo e cartorial que serve de suporte à prestação jurisdicional. Nada impede que o legislador cobre taxas pela prestação dos serviços públicos, específicos e divisíveis, ligados à certificação de atos e negócios ou ligados à prestação jurisdicional. Nada o impede de destinar a outros fins o produto arrecadado. O Estado não está obrigado a aplicar apenas no setor público que a gerou o produto da arrecadação da taxa e, desde que a lei permita, poderá direcioná-lo até mesmo para pessoas (tabeliães) ou instituições, com o fito de cooperar em fins assistenciais e previdenciários (fins públicos). É que para a caracterização jurídica da taxa é irrelevante o destino de sua arrecadação."3
Portanto, conforme já exposto, verifica-se que os serviços de registros públicos são prestados, mediante procedimento de Direito Público, para a satisfação de interesses coletivos, ou seja, de interesse geral 'uti universi'. A natureza dos emolumentos remuneratórios dos atos praticados pelos serviços notariais e de registros, como já mencionado, encontra-se pacificada, por força de uma série de decisões do Supremo
Tribunal Federal (v.g., na ADIN 1444-7 PR). Como o tema, hodiernamente, é incontroverso e conta com o prestigioso abono da jurisprudência da Suprema Corte, aqui esgotamos o seu desenvolvimento.
1.2. A relação jurídica de direito público, de natureza tributária existente entre o titular da serventia notarial e de registro e o usuário do serviço.
Consoante a natureza tributária dos emolumentos notariais e de registros, qualificando-se como 'taxas remuneratórias de serviço público', passo a analisar a relação jurídica existente entre tais atividades e os usuários dos serviços.
Primeiramente, é oportuno mencionar o entendimento dos autores responsáveis pela elaboração do 'anteprojeto' do Código Brasileiro de Defesa do Consumidor, entre eles: Ada Pellegrini Grinover, Antônio Herman de Vasconcellos e Benjamin, Daniel Roberto Fink, José Geraldo Brito Filomeno, Kazuo Watanabe, Nelson Nery Júnior e Zelmo Denari, in verbis:
"E, efetivamente, fala o § º do art.3º do Código Brasileiro de Defesa do Consumidor em "serviço" como sendo "qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração,inclusive as de natureza bancária, (..) Importante salientar-se,desde logo, que aí não se inserem os 'tributos', em geral, ou 'taxas' e 'contribuições de melhoria', especialmente, que se inserem no âmbito das relações de natureza tributária. Não se há de confundir, por outro lado, referidos tributos com as 'tarifas', estas, sim, inseridas no contexto dos 'serviços' ou, mais particularmente,'preço público', pelos 'serviços' prestados diretamente pelo Poder
Público, ou então mediante sua concessão ou permissão pela iniciativa privada. O que se pretende dizer é que o 'contribuinte' não se confunde com 'consumidor', já que no primeiro caso o que subsiste é uma relação de Direito Tributário, (..) Quando aqui se tratou do conceito de fornecedor, ficou consignado que também o Poder Público, enquanto produtor de bens ou prestador de serviços, remunerados não mediante a atividade tributária em geral (impostos,taxas e contribuições de melhoria), mas por tarifas ou 'preço público', se sujeitará às normas ora estatuídas, em todos os sentidos e aspectos versados pelos dispositivos do novo Código do Consumidor, sendo, aliás, categórico o seu art. 22."4
Logo, visto que os emolumentos são 'taxas' e que o serviço prestado é típico serviço público, conclui-se que a relação jurídica existente entre o titular da serventia notarial e de registro e os usuários de tais serviços é de Direito Público, de natureza tributária.
Afora isso, cumpre salientar que não é de clientela a relação entre o titular da serventia notarial ou de registro e o usuário do serviço, conforme já decidiu o Superior Tribunal Federal (RE nº 178.236). Na verdade, a relação entre ambos é formada pelo caráter de autoridade, revestida pelo Estado, reconhecida como o poder certificante dos órgãos da fé pública.
Também, percebe-se que o usuário do serviço notarial ou registral sequer caracteriza-se como consumidor, haja vista a natureza tributária (taxa) da contraprestação do serviço. Neste caso, diante do poder certificante dos órgãos da fé pública, por envolver o exercício de relevante parcela de autoridade do Estado, ousamos afirmar que o usuário do serviço qualifica-se como mero contribuinte de taxa remuneratória do serviço público prestado.
Em estudo intitulado 'Responsabilidade Civil de Notário e Registradores: a aplicação do Código de Defesa do Consumidor em suas atividades e a sucessão trabalhista na delegação', Sonia Marilda Péres Alves apresenta o seguinte entendimento, a respeito da matéria:
"A simples essência dos serviços notariais e de registro exclui qualquer possibilidade jurídica de identificá-los como relação de consumo, uma vez que tais atividades, diretamente ligadas à Administração Pública, são reconhecidas como o poder certificante dos órgãos da fé pública. A natureza pública dos atos notariais e registrais impõe permanente fiscalização pelo Poder Judiciário e subordinação à disciplina e instruções da Corregedoria de Justiça de cada Estado. A atípica atividade notarial e registral subordina-se à legislação especial, algumas promulgadas após o Código de Defesa do Consumidor, não podendo com ele coexistir em face da incompatibilidade de seus preceitos."5
Outro não é o entendimento do douto professor WALTER CENEVIVA, senão vejamos, in verbis:
"Apesar do amplo espectro abarcado pela lei do consumo, meu entendimento é o de que não se aplica aos registradores. Sendo embora delegados do Poder Público e prestadores de serviço, sua relação não os vincula ao "mercado de consumo" ao qual se destinam os serviços definidos pelo Código do Consumidor (art. 3º, §2º). Mercado de consumo é o complexo de negócios realizados no País com vistas ao fornecimento
de produtos e serviços adquiridos voluntariamente por quem os considere úteis ou necessários. O serviço registrário, sendo em maior parte compulsório e sempre de predominante interesse geral, de toda sociedade, não se confunde com as condições próprias do contrato de consumo e a natureza do mercado que lhe corresponde."6
No que pertine a matéria, o Supremo Tribunal já se manifestou da seguinte maneira:
-STJ - TRIBUTÁRIO - CONCEITOS DE CONTRIBUINTE E CONSUMIDOR - EQUIPARAÇÃO - IMPOSSIBILIDADE - CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR - INAPLICABILIDADE. A relação de consumo não guarda semelhança com a relação tributária, ao revés, dela se distancia, pela constante supremacia do interesse coletivo, nem sempre encontradiço nas relações de consumo. O estado no exercício do jus imperii que encerra o Poder Tributário subsume-se às normas de Direito Público, constitucionais, complementares e até ordinárias, mas de feição jurídica diversa da do Código de Defesa do Consumidor. Sob esse ângulo, CTN é lex specialis e derroga a lex generalis que é o CDC."7
"STJ - ADMINISTRATIVO E DIREITO CIVIL - PAGAMENTO DE SERVIÇO PÚBLICO PRESTADO POR CONCESSIONÁRIA. Os serviços públicos prestados pelo próprio Estado e remunerados por taxa devem ser regidos pelo CTN, sendo nítido o caráter tributário da taxa. Diferentemente,os serviços públicos prestados por empresas privadas e remunerados por tarifas ou preço público regem-se pelas normas de Direito Privado e pelo CDC."8
"STF - CONSTITUCIONAL - REGISTROS PÚBLICOS. A atividade que desenvolvem os titulares das serventias, mediante delegação, e a relação que estabelecem com o particular são de ordem pública. Os emolumentos são taxas remuneratórias de serviços públicos."9
No mesmo sentido, é o posicionamento do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:
"MEDIDA CAUTELAR INOMINADA - PRETENDIDA ALTERAÇÃO DE PRÁTICA DE CARTÓRIO EXTRAJUDICIAL - INDEFERIDA - IRRESIGNAÇÃO - NÃO DEMONSTRADA DESOBSERVÂNCIA DA LEI Nº 9.492/97 QUE REGE OS SERVIÇOS DE PROTESTOS DE TÍTULOS - CORRETAMENTE NEGADA A LIMINAR. Os cartórios, como o são os Tabelionatos de Protesto, não se submetem às regras do Código Brasileiro de Defesa do Consumidor. Especificamente no caso de protestos há lei específica, a saber, Lei n.º 9.492, de 10 de setembro de 1997, que determina as regras sobre os serviços concernentes ao protesto de títulos."10
Acrescente-se, também, o entendimento da brilhante professora Cláudia Lima Marques, quanto ao serviço público prestado a sociedade (uti universi):
"Serviços públicos sob incidência do CDC: Segundo a definição de serviço do art. 3º do CDC, somente àqueles serviços pagos, isto é, como afirma o §2º, 'mediante remuneração',serão aplicadas as normas do CDC. Em uma interpretação literal da norma, os serviços públicos uti universi, ou seja, aqueles prestados a todos os cidadãos com os recursos arrecadados em impostos, ficariam excluídos da obrigação de adequação e eficiência prevista pelo CDC. (...) ' serviço público uti universi ' não incluído no campo de aplicação do CDC, relação de cidadania (remuneração por tributos em geral e por algumas taxas, como a taxa judiciária, etc..)"11
Como se pode do todo inferir, a relação jurídica existente entre os cartórios extrajudiciais e os usuários contribuintes do serviço é de ordem pública, de Direito Público e de interesse coletivo 'uti universi', não havendo qualquer possibilidade de aplicação das normas gerais contidas no Código Brasileiro de Defesa do Consumidor. Além disso, verifica-se que o serviço prestado pelo titular da serventia notarial e registral não gera nenhum vínculo contratual, entre ele e o usuário do serviço, fato que torna ainda mais evidente a inaplicabilidade das normas de consumo.
Fonte:Serjus
O presente trabalho aborda um tema específico do instituto da responsabilidade,ou seja, a responsabilidade do fornecedor por danos causados aos consumidores pelo fato do serviço no Código Brasileiro de Defesa do Consumidor, ditos acidentes de consumo. É oportuno lembrar que no âmbito das relações de consumo, os lineamentos da responsabilidade objetiva foram logo acolhidos e denominados 'responsabilidade pelo fato do produto', onde não interessa investigar a conduta do fornecedor de bens ou serviços, mas tão somente se foi o responsável pela colocação de um produto ou serviço no mercado de consumo.
Este estudo tem por objetivo geral analisar a aplicabilidade ou não das normas do Código Brasileiro de Defesa do Consumidor aos serviços notariais e de registro. Para tanto,será importantíssimo analisar a relação jurídica existente entre o serviço público prestado e seus usuários, bem como as leis especiais atinentes à atividade. Como objetivo específico, pretende-se demonstrar, com clareza, a natureza tributária dos emolumentos das serventias extrajudiciais, bem como a absoluta inexistência de personalidade jurídica dos cartórios.
A natureza jurídica das atividades notariais e de registro foi muito debatida pela doutrina, até que a Corte Suprema definiu que os titulares dos cartórios extrajudiciais são típicos servidores públicos, com função revestida de estatalidade, sujeitando-se a um regime de direito público. Da mesma forma, restou pacificado pelo Superior Tribunal Federal que os emolumentos concernentes aos serviços notariais e registrais possuem natureza tributária, qualificando-se como taxas remuneratórias de serviços públicos.
A escolha do presente tema tem como justificativa a freqüente tentativa de responsabilização dos oficiais de notas e de registro pelos danos causados em razão da responsabilidade pelo fato do serviço prestado, nos termos das normas gerais contidas no Código de Defesa do Consumidor. Também, justifica-se a escolha do assunto pelo desafio que o mesmo representa, tendo em vista a escassa literatura e rara jurisprudência relacionada em nossos Tribunais.
1. O CONCEITO DE FORNECEDOR DE SERVIÇOS NO CDC
O Código de Defesa do Consumidor demonstra claramente a intenção de se tutelar o consumidor de modo concreto, diretamente ligado à sua vulnerabilidade, procurando reequilibrar as relações de consumo, através de instrumentos corretivos que, de um lado, têm, na maioria das vezes, um único indivíduo e, de outro, uma empresa, procurando conferir paridade aos sujeitos da relação de consumo, sem que, com isso, se desobedeça ao princípio constitucional da isonomia, pois se estará tratando proporcionalmente e de modo desigual os desiguais. Destarte, a finalidade essencial do Direito do Consumidor,através de sua legislação específica, é proteger a parte mais fraca (hipossuficiente) na relação de consumo.
O fornecedor é um protagonista da relação de consumo, responsável pela colocação de produtos e serviços à disposição do consumidor. A condição de fornecedor está intimamente ligada à atividade de cada um e desde que coloque, de forma habitual,produtos e serviços efetivamente no mercado de consumo, nascendo daí, 'ipso facto', eventual responsabilidade por danos causados aos destinatários finais.
As relações de consumo, nada mais são do que relações jurídicas por excelência, constituídas pela figura do fornecedor e do consumidor,juntamente com o objeto consistente em produtos ou serviços.
O art. 3º, § 1º e § 2º do Código de Defesa do Consumidor define o conceito de fornecedor, bem como de produto e de serviço, senão vejamos:
-Art. 3º - Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada,nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados,que desenvolvem atividades de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação,distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços.
§ 1º - Produto é qualquer bem, móvel ou imóvel, material ou imaterial.
§ 2º - Serviço é qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira,de crédito e securitária,salvo as decorrentes das relações de caráter trabalhista." (grifo nosso)
Cumpre observar que o §2º acima descrito fala em serviço, como sendo qualquer atividade fornecida no mercado de consumo mediante REMUNERAÇÃO. Assim sendo, no que se refere ao serviço público prestado pelo titular das serventias notariais e de registro, cabe analisarmos a natureza remuneratória de tais serviços. É importante lembrar que os emolumentos são devidos como contraprestação do serviço público que o Estado, por intermédio de seus agentes, presta aos particulares que o necessitam.
1.1. A natureza tributária dos emolumentos
A natureza jurídica dos emolumentos remuneratórios de atos praticados pelos serviços notariais e de registro encontra-se pacificada,por força de uma série de decisões do Supremo Tribunal Federal, o qual definiu, indene de dúvidas, que os emolumentos têm natureza tributária,qualificando-se como "taxas remuneratórias de serviços públicos".
Destarte, é oportuno mencionar alguns importantes julgados do Superior Tribunal Federal, entre eles:
-CONSTITUCIONAL - REGISTROS PÚBLICOS - COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA - GRATUIDADE CONSTITUCIONALMENTE GARANTIDA. Inexistência de óbice a que o Estado preste serviço público a título gratuito. A atividade que desenvolvem os titulares das serventias, mediante delegação, e a relação que estabelecem com o particular são de ordem pública. Os emolumentos são taxas remuneratórias de serviços públicos. (..) O direito do serventuário é o de perceber integralmente, os emolumentos relativos aos serviços para os quais tenham sido fixados.1
"A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que as custas judiciais e os emolumentos concernentes aos serviços notariais e registrais possuem natureza tributária, qualificando-se como taxas remuneratórias de serviços públicos, sujeitando-se (...) ao regime jurídico constitucional pertinente a essa especial modalidade de tributo vinculado, notadamente aos princípios fundamentais que proclamam, dentre outras, as garantias essenciais da reserva de competência impositiva, da legalidade, da isonomia e da anterioridade. A atividade notarial e registral, ainda que executada no âmbito de serventias extrajudiciais não oficializadas, constitui, em decorrência de sua própria natureza, função revestida de estatalidade, sujeitando-se, por isso mesmo, a um regime estrito de direito público. A possibilidade constitucional de a execução dos serviços notariais e de registro ser efetivada 'em caráter privado', por delegação do poder público (CF, art. 236), não descaracteriza a natureza essencialmente estatal dessas atividades de índole administrativa. As serventias extrajudiciais, instituídas pelo Poder Público para o desempenho de funções técnico-administrativas destinadas 'a garantir a publicidade, a autenticidade, a segurança e a eficácia dos atos jurídicos' (Lei n.º 8.935/1994, art. 1º), constituem órgãos públicos titularizados por agentes que se qualificam, na perspectiva das relações que mantêm com o Estado,como típicos servidores públicos."2 (grifo nosso)
O Pleno do Supremo Tribunal Federal deixou positivado que os notários públicos e os oficiais registradores são órgãos da fé pública instituídos pelo Estado e desempenham, nesse contexto, função eminentemente pública, qualificando-se, em conseqüência, como agentes públicos. É certo afirmar que tais atividades são diretamente ligadas à Administração Pública e reconhecidas como o poder certificante dos órgãos da fé pública, por envolver o exercício de parcela de autoridade do Estado (poder certificante - que goza de presunção juris tantum). Assim sendo, indene de dúvidas que o notário e o registrador sujeitam-se a um estrito regime de direito público, em decorrência da própria natureza de suas atividades e da permanente fiscalização do Poder Judiciário.
Assim, restou consolidado o entendimento de que os emolumentos possuem natureza tributária, qualificando-se como taxas remuneratórias devidas em virtude da contraprestação do serviço público prestado ao usuário-contribuinte. É oportuno lembrar que a taxa, espécie de tributo, reger-se-á pelas regras do Direito Público. Em obra clássica, intitulada 'Curso de Direito Tributário Brasileiro', in verbis, o professor e mestre em Direito Tributário - Sacha Calmon Navarro Coelho - pondera que:
"Aceite-se, sem disceptação, que as custas e os emolumentos são taxas pela prestação dos serviços públicos ora ligados à certificação dos atos e negócios, ora conectados ao aparato administrativo e cartorial que serve de suporte à prestação jurisdicional. Nada impede que o legislador cobre taxas pela prestação dos serviços públicos, específicos e divisíveis, ligados à certificação de atos e negócios ou ligados à prestação jurisdicional. Nada o impede de destinar a outros fins o produto arrecadado. O Estado não está obrigado a aplicar apenas no setor público que a gerou o produto da arrecadação da taxa e, desde que a lei permita, poderá direcioná-lo até mesmo para pessoas (tabeliães) ou instituições, com o fito de cooperar em fins assistenciais e previdenciários (fins públicos). É que para a caracterização jurídica da taxa é irrelevante o destino de sua arrecadação."3
Portanto, conforme já exposto, verifica-se que os serviços de registros públicos são prestados, mediante procedimento de Direito Público, para a satisfação de interesses coletivos, ou seja, de interesse geral 'uti universi'. A natureza dos emolumentos remuneratórios dos atos praticados pelos serviços notariais e de registros, como já mencionado, encontra-se pacificada, por força de uma série de decisões do Supremo
Tribunal Federal (v.g., na ADIN 1444-7 PR). Como o tema, hodiernamente, é incontroverso e conta com o prestigioso abono da jurisprudência da Suprema Corte, aqui esgotamos o seu desenvolvimento.
1.2. A relação jurídica de direito público, de natureza tributária existente entre o titular da serventia notarial e de registro e o usuário do serviço.
Consoante a natureza tributária dos emolumentos notariais e de registros, qualificando-se como 'taxas remuneratórias de serviço público', passo a analisar a relação jurídica existente entre tais atividades e os usuários dos serviços.
Primeiramente, é oportuno mencionar o entendimento dos autores responsáveis pela elaboração do 'anteprojeto' do Código Brasileiro de Defesa do Consumidor, entre eles: Ada Pellegrini Grinover, Antônio Herman de Vasconcellos e Benjamin, Daniel Roberto Fink, José Geraldo Brito Filomeno, Kazuo Watanabe, Nelson Nery Júnior e Zelmo Denari, in verbis:
"E, efetivamente, fala o § º do art.3º do Código Brasileiro de Defesa do Consumidor em "serviço" como sendo "qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração,inclusive as de natureza bancária, (..) Importante salientar-se,desde logo, que aí não se inserem os 'tributos', em geral, ou 'taxas' e 'contribuições de melhoria', especialmente, que se inserem no âmbito das relações de natureza tributária. Não se há de confundir, por outro lado, referidos tributos com as 'tarifas', estas, sim, inseridas no contexto dos 'serviços' ou, mais particularmente,'preço público', pelos 'serviços' prestados diretamente pelo Poder
Público, ou então mediante sua concessão ou permissão pela iniciativa privada. O que se pretende dizer é que o 'contribuinte' não se confunde com 'consumidor', já que no primeiro caso o que subsiste é uma relação de Direito Tributário, (..) Quando aqui se tratou do conceito de fornecedor, ficou consignado que também o Poder Público, enquanto produtor de bens ou prestador de serviços, remunerados não mediante a atividade tributária em geral (impostos,taxas e contribuições de melhoria), mas por tarifas ou 'preço público', se sujeitará às normas ora estatuídas, em todos os sentidos e aspectos versados pelos dispositivos do novo Código do Consumidor, sendo, aliás, categórico o seu art. 22."4
Logo, visto que os emolumentos são 'taxas' e que o serviço prestado é típico serviço público, conclui-se que a relação jurídica existente entre o titular da serventia notarial e de registro e os usuários de tais serviços é de Direito Público, de natureza tributária.
Afora isso, cumpre salientar que não é de clientela a relação entre o titular da serventia notarial ou de registro e o usuário do serviço, conforme já decidiu o Superior Tribunal Federal (RE nº 178.236). Na verdade, a relação entre ambos é formada pelo caráter de autoridade, revestida pelo Estado, reconhecida como o poder certificante dos órgãos da fé pública.
Também, percebe-se que o usuário do serviço notarial ou registral sequer caracteriza-se como consumidor, haja vista a natureza tributária (taxa) da contraprestação do serviço. Neste caso, diante do poder certificante dos órgãos da fé pública, por envolver o exercício de relevante parcela de autoridade do Estado, ousamos afirmar que o usuário do serviço qualifica-se como mero contribuinte de taxa remuneratória do serviço público prestado.
Em estudo intitulado 'Responsabilidade Civil de Notário e Registradores: a aplicação do Código de Defesa do Consumidor em suas atividades e a sucessão trabalhista na delegação', Sonia Marilda Péres Alves apresenta o seguinte entendimento, a respeito da matéria:
"A simples essência dos serviços notariais e de registro exclui qualquer possibilidade jurídica de identificá-los como relação de consumo, uma vez que tais atividades, diretamente ligadas à Administração Pública, são reconhecidas como o poder certificante dos órgãos da fé pública. A natureza pública dos atos notariais e registrais impõe permanente fiscalização pelo Poder Judiciário e subordinação à disciplina e instruções da Corregedoria de Justiça de cada Estado. A atípica atividade notarial e registral subordina-se à legislação especial, algumas promulgadas após o Código de Defesa do Consumidor, não podendo com ele coexistir em face da incompatibilidade de seus preceitos."5
Outro não é o entendimento do douto professor WALTER CENEVIVA, senão vejamos, in verbis:
"Apesar do amplo espectro abarcado pela lei do consumo, meu entendimento é o de que não se aplica aos registradores. Sendo embora delegados do Poder Público e prestadores de serviço, sua relação não os vincula ao "mercado de consumo" ao qual se destinam os serviços definidos pelo Código do Consumidor (art. 3º, §2º). Mercado de consumo é o complexo de negócios realizados no País com vistas ao fornecimento
de produtos e serviços adquiridos voluntariamente por quem os considere úteis ou necessários. O serviço registrário, sendo em maior parte compulsório e sempre de predominante interesse geral, de toda sociedade, não se confunde com as condições próprias do contrato de consumo e a natureza do mercado que lhe corresponde."6
No que pertine a matéria, o Supremo Tribunal já se manifestou da seguinte maneira:
-STJ - TRIBUTÁRIO - CONCEITOS DE CONTRIBUINTE E CONSUMIDOR - EQUIPARAÇÃO - IMPOSSIBILIDADE - CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR - INAPLICABILIDADE. A relação de consumo não guarda semelhança com a relação tributária, ao revés, dela se distancia, pela constante supremacia do interesse coletivo, nem sempre encontradiço nas relações de consumo. O estado no exercício do jus imperii que encerra o Poder Tributário subsume-se às normas de Direito Público, constitucionais, complementares e até ordinárias, mas de feição jurídica diversa da do Código de Defesa do Consumidor. Sob esse ângulo, CTN é lex specialis e derroga a lex generalis que é o CDC."7
"STJ - ADMINISTRATIVO E DIREITO CIVIL - PAGAMENTO DE SERVIÇO PÚBLICO PRESTADO POR CONCESSIONÁRIA. Os serviços públicos prestados pelo próprio Estado e remunerados por taxa devem ser regidos pelo CTN, sendo nítido o caráter tributário da taxa. Diferentemente,os serviços públicos prestados por empresas privadas e remunerados por tarifas ou preço público regem-se pelas normas de Direito Privado e pelo CDC."8
"STF - CONSTITUCIONAL - REGISTROS PÚBLICOS. A atividade que desenvolvem os titulares das serventias, mediante delegação, e a relação que estabelecem com o particular são de ordem pública. Os emolumentos são taxas remuneratórias de serviços públicos."9
No mesmo sentido, é o posicionamento do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:
"MEDIDA CAUTELAR INOMINADA - PRETENDIDA ALTERAÇÃO DE PRÁTICA DE CARTÓRIO EXTRAJUDICIAL - INDEFERIDA - IRRESIGNAÇÃO - NÃO DEMONSTRADA DESOBSERVÂNCIA DA LEI Nº 9.492/97 QUE REGE OS SERVIÇOS DE PROTESTOS DE TÍTULOS - CORRETAMENTE NEGADA A LIMINAR. Os cartórios, como o são os Tabelionatos de Protesto, não se submetem às regras do Código Brasileiro de Defesa do Consumidor. Especificamente no caso de protestos há lei específica, a saber, Lei n.º 9.492, de 10 de setembro de 1997, que determina as regras sobre os serviços concernentes ao protesto de títulos."10
Acrescente-se, também, o entendimento da brilhante professora Cláudia Lima Marques, quanto ao serviço público prestado a sociedade (uti universi):
"Serviços públicos sob incidência do CDC: Segundo a definição de serviço do art. 3º do CDC, somente àqueles serviços pagos, isto é, como afirma o §2º, 'mediante remuneração',serão aplicadas as normas do CDC. Em uma interpretação literal da norma, os serviços públicos uti universi, ou seja, aqueles prestados a todos os cidadãos com os recursos arrecadados em impostos, ficariam excluídos da obrigação de adequação e eficiência prevista pelo CDC. (...) ' serviço público uti universi ' não incluído no campo de aplicação do CDC, relação de cidadania (remuneração por tributos em geral e por algumas taxas, como a taxa judiciária, etc..)"11
Como se pode do todo inferir, a relação jurídica existente entre os cartórios extrajudiciais e os usuários contribuintes do serviço é de ordem pública, de Direito Público e de interesse coletivo 'uti universi', não havendo qualquer possibilidade de aplicação das normas gerais contidas no Código Brasileiro de Defesa do Consumidor. Além disso, verifica-se que o serviço prestado pelo titular da serventia notarial e registral não gera nenhum vínculo contratual, entre ele e o usuário do serviço, fato que torna ainda mais evidente a inaplicabilidade das normas de consumo.
Fonte:Serjus
